池州“首法”是這樣煉成的

——六年后再談池州第一部地方性法規(guī)

文/汪秀祥

最近看到很多地方都在舉辦法治征文活動，有一種想寫點什么東西的念頭便油然而生，這種念頭主要來源于自己在人大機關(guān)工作的經(jīng)歷和對人大工作的一種情懷。因為法治建設(shè)和人大工作密不可分，人大的一項重要使命就是推進社會主義民主法治建設(shè)。作為一名在人大機關(guān)工作十六年的工作人員，對法治建設(shè)有一種不可割裂的熟悉。近些年來見證和參與的立法故事不在少數(shù)，但讓我印象最深的還是當(dāng)年的那部池州“首法”。記得六年前我曾寫過一篇《池州“首法”是怎樣煉成的》通訊報道，在有關(guān)中央和省、市媒體予以刊發(fā)。從內(nèi)心來說，當(dāng)時寫這篇文章更多地是表達(dá)對我市人大開展立法工作的期待和憧憬，是一種“看好”。今天從回憶的角度再來寫“首法”故事，更多地是想展示我市立法工作取得的成績和成效，是一種“自信”，以此彰顯人民代表大會制度的制度優(yōu)勢和生機活力，助推全社會形成堅持和完善人民代表大會制度的政治認(rèn)同和公眾意識。

如何再次講好池州“首法”故事，思來想去，感覺還是用下面幾個關(guān)鍵詞比較貼切。

關(guān)鍵詞之一：下好“先手棋”

2016年1月9日，對于池州的法治建設(shè)來說，應(yīng)該是一個載入史冊的日子。因為這一天是池州第一部地方性法規(guī)誕生的日子。這天上午，池州市三屆人大五次會議表決通過了《池州市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》（為了表述方便，以下簡稱《規(guī)定》）。至此，池州“首法”誕生了。池州成為當(dāng)時全省首批獲立法權(quán)的6個設(shè)區(qū)市中第二個表決通過地方性法規(guī)的省轄市。我依然清晰地記得當(dāng)時有一個省級媒體這樣評價：池州這部法規(guī)是“為立法立規(guī)”，將有效保障池州立法工作有法可依、有章可循……

眾所周知，對于其他省轄市而言，池州是一個比較年輕的城市，六年前，池州市人大常委會自2001年選舉成立還未滿三屆，但就是這樣一個年輕的城市緣何成為十八屆四中全會后全省首批獲取立法權(quán)的6個省轄市之一，又是為何成為6個省轄市中第二個通過地方性法規(guī)的城市，現(xiàn)在想想應(yīng)該有這“三個離不開”：一是離不開市委對法治建設(shè)的正確領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)統(tǒng)攬；二是離不開市人大常委會和市政府對法治建設(shè)的深度認(rèn)知和長期堅持；三是離不開全體市人大代表和160萬池州人民對法治建設(shè)的美好愿景和大力支持！

奉法者強。建市以來，在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會始終以推進社會主義民主法治建設(shè)為根本任務(wù)，多措并舉促進法治池州建設(shè)。通過創(chuàng)新行使地方立法權(quán)，有效促進了基層治理法治化；通過強化行使監(jiān)督權(quán)和重大事項決定權(quán)，有效促進了相關(guān)法律法規(guī)在池州的深入貫徹實施；通過深入開展“江淮普法行”，有效促進了法治宣傳工作的深入開展；通過舉辦“憲法宣傳周”“向憲法宣誓”“紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年”等活動，有效促進了全民憲法和法治意識的大幅提升……

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。十八屆四中全會對地方立法機制進行了改革和完善，明確設(shè)區(qū)的市可以享有地方立法權(quán)，這讓很多城市看到了法治建設(shè)的“新風(fēng)口”。正當(dāng)其他市在觀望等待相關(guān)配套文件出臺的時候，我市人大常委會憑著多年來對法治建設(shè)的執(zhí)著和熱情，第一時間展開了一系列立法相關(guān)準(zhǔn)備工作。當(dāng)年11月，市人大常委會就派出了考察調(diào)研小組，專程赴省人大常委會和合肥、淮南兩市學(xué)習(xí)考察學(xué)習(xí)地方立法工作（因為合肥和淮南是于1993年被國務(wù)院批準(zhǔn)為“較大的市”，在十八屆四中全會之前安徽只有這兩個市享有地方立法權(quán)），并出具了詳細(xì)的考察調(diào)研報告。緊接著，在2015年初召開的市三屆人大四次會議上，選舉產(chǎn)生了市人大法制委員會。與此同時，在市委、市政府及相關(guān)部門的大力支持下，市人大常委會及時增設(shè)了法制工作委員會，作為立法工作的具體牽頭和承辦機構(gòu)，并從人大代表、法律工作者中遴選了一批精干人員作為法制委和法工委的成員。

現(xiàn)在回想起來，當(dāng)時的這一步“先手棋”為池州后來順利被省人大常委會作為第一批授予地方立法權(quán)的省轄市奠定了良好的工作基礎(chǔ)。

機會總會眷顧有準(zhǔn)備的人。果不其然，2015年5月21日，安徽省第十二屆人大常委會第十九次會議正式作出決定：包括池州在內(nèi)的6個設(shè)區(qū)的城市開始行使地方立法權(quán)，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)。從此，池州的法治建設(shè)翻開了新的篇章。

關(guān)鍵詞之二：練好“臺下功”

臺上三分鐘，臺下十年功。“當(dāng)年市人大常委會為了成功上演行使地方立法權(quán)這部‘大戲’，可以說是做足了臺下功課。”時任市人大常委會法制委員會副主任委員喻志平回憶道。“立法工作對人大來說并不陌生，但對從未行使過地方立法權(quán)的省轄市來說確實是一個挑戰(zhàn)。因為立法工作是一項政治性、專業(yè)性、綜合性、實踐性都很強的工作，社會各界關(guān)注度很高、影響面較大。”

挑戰(zhàn)既是壓力，更是機遇。當(dāng)時市人大常委會對新設(shè)立的市人大法制委和法工委一班人寄予了很大期望、提出了很高的要求。而這一班人基本上具備法律專業(yè)背景，他們欣然接受“挑戰(zhàn)”，認(rèn)真做好“功課”。在很短的一段時期，他們深入學(xué)習(xí)研究立法工作程序、精心謀劃立法工作思路、制定完善立法工作計劃，同時安排專人上掛省人大常委會法工委跟班學(xué)習(xí)。不僅如此，他們還積極創(chuàng)新思路、借助外部力量，推動出臺了《池州市人大常委會法律顧問工作暫行規(guī)定》，當(dāng)年就遴選了4名法律工作者、法律專業(yè)學(xué)者作為法律顧問，同時確立了一批基層立法聯(lián)系點，為人大立法等相關(guān)履職行權(quán)工作發(fā)揮“專業(yè)智囊”作用。這一系列舉措在當(dāng)時全省省轄市人大中是創(chuàng)新之舉，池州在立法的道路上又先邁出了一步。

萬事開頭難，如何立好池州“首法”成為當(dāng)時市人大常委會面臨的重大選擇題。為此，市人大法制委和法工委經(jīng)過認(rèn)真討論和分析，一致認(rèn)為立法先要“立規(guī)”，必須將程序和規(guī)定挺在立法工作的前面。因為只有這樣，立法工作才會沿著正確的軌道循行漸進、日臻完善。他們最終建議將“首法”鎖定為《池州市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》。建議很快得到了市委和市人大常委會黨組的同意。緊接著，法制委和法工委一班人便投入了緊張有序的“首法”起草文稿、征求意見、審議打磨等環(huán)節(jié)中……

關(guān)鍵詞之三：做好“工匠人”

功夫不負(fù)有心人。立法工作需要發(fā)揚“工匠精神”，下足“繡花功夫”。“由于是程序法，又是池州首部地方性法規(guī)，因此，我們起草前專程赴全國人大常委會和省人大常委會學(xué)習(xí)培訓(xùn)，而后根據(jù)《立法法》《地方組織法》《安徽省人大常委會立法條例》等法律法規(guī)，并結(jié)合池州實際起草了《規(guī)定》初稿，之后廣泛征求意見，多次召開座談會，先后經(jīng)過三次‘會審’表決才形成了現(xiàn)在的正式文本。”喻志平對此記得非常清楚。

經(jīng)過一系列的程序后，2016年1月9日，《池州市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》正式提交市三屆人大五次會議審議表決……

現(xiàn)在翻開《規(guī)定》全文，可以用“統(tǒng)籌兼顧，精益求精”八個字來概括其特點。《規(guī)定》共二十八條，內(nèi)容既涵蓋了立法規(guī)劃和立法計劃的編制程序、法規(guī)案的提出和處理程序、法規(guī)草案的審議和表決程序，還包括了法規(guī)通過后的處理程序、法規(guī)解釋草案審議和表決程序等等。不僅如此，在每道程序中針對不同情況設(shè)計了相應(yīng)的子程序，每道子程序中又針對不同情況提出了相應(yīng)的要求。比如：《規(guī)定》明確法規(guī)案既可以由市人大常委會、市政府、市人大各專門委員會、一個代表團或十名以上的代表聯(lián)名向市人民代表大會提出，也可以由市政府、市人大各專門委員會、五名以上常委會組成人員聯(lián)名向市人大常委會提出。其中，向市人民代表大會提出法規(guī)案又細(xì)分為大會期間和閉會期間兩種情況。對于大會期間列入大會議程的法規(guī)案又繼續(xù)分為繼續(xù)審議和審議終止兩種情況，審議終止又進一步細(xì)分為交付表決前提案人要求撤回或審議中發(fā)現(xiàn)重大問題需要進一步研究兩種情況。這些具體情況不同，處理方式當(dāng)然也有所不同，對此，《規(guī)定》都作出了詳細(xì)的要求和說明。可謂是環(huán)環(huán)相扣、層層遞進、步步深入……

《規(guī)定》的制定能夠如此精細(xì)和專業(yè)，這對于當(dāng)年第一次開展立法工作的法制委和法工委一班人來說實屬不易。

關(guān)鍵詞之四：當(dāng)好“奠基石”

在市三屆人大五次會議期間，除了審議“一府兩院”工作報告外，審議《規(guī)定》是一項重要議題，也是代表討論最積極的議題，由于是我市立法工作的“開山之作”，廣大代表對池州“首法”非常關(guān)注、也非常期待。當(dāng)時我作為簡報組成員，清晰地記得在人代會審議現(xiàn)場，很多代表為池州“首法”的出臺和人大立法工作點贊支持，更多的則是表達(dá)了對人大工作和立法效果的期待……

“在制定《規(guī)定》過程中，遵循了‘精細(xì)、實用、不抵觸、不違上、不照搬照抄’等要求，切合了池州實際，彰顯了池州特色。這部法規(guī)將會成為池州立法工作的重要奠基石。”時任市人大常委會副主任、市人大法制委員會主任委員張瑞中一語道出了“首法”的特點和意義。

章務(wù)江代表認(rèn)為：“《規(guī)定》突出了人大在立法工作中的主導(dǎo)地位，符合中央十八屆四中全會精神和法治建設(shè)的要求，這一點很重要。”

“地方立法活動是一項高度程序化、規(guī)范化、民主化的決策過程，需要嚴(yán)格依照法定程序開展。為規(guī)范立法程序，保障立法質(zhì)量，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，制定這個《規(guī)定》很有必要，也很重要！”市人大代表、市人大法制委員會委員桂宗敏長期在人大系統(tǒng)工作，當(dāng)時全程參與了《規(guī)定》的起草、征求意見、審議等環(huán)節(jié)，律師出身的他對池州立法工作有著自己的見解。

曹三九代表指出：“《規(guī)定》中將公民個人與國家機關(guān)、人民團體和社會組織相提并論，同樣享有提出立法項目建議的權(quán)利。不僅如此，如果法規(guī)案未被列入會議議程，要向提案人說明原因等。這些細(xì)節(jié)充分彰顯了立法為民的指導(dǎo)思想，充分體現(xiàn)了對人民群眾法治需求的尊重。這一點我十分贊成和支持!”

……

后記

六年彈指一揮間，關(guān)于當(dāng)年池州“首法”的記憶仍然歷歷在目。六年來，市人大常委會在立法的道路上經(jīng)歷了很多成長的故事，也體驗了很多成長的“煩惱”，但也正是因為有了這些經(jīng)歷，才使得池州立法工作次次有進步、年年有提升、屆屆有發(fā)展。迄今為止，除“首法”以外，我市一共出臺了《池州市城市管理條例》《池州市河道采砂管理條例》《池州市燃放經(jīng)營煙花爆竹安全管理條例》《池州海綿城市建設(shè)和管理條例》《池州市養(yǎng)犬管理條例》《池州市文明行為促進條例》《池州市古建筑保護條例》《池州市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理條例》《池州市松材線蟲病防治條例》等9部法規(guī)，可以說，這些法規(guī)對于促進池州城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、生態(tài)文明建設(shè)、歷史文化保護等方方面面發(fā)揮了重要的法治保障作用，有些法規(guī)在全省、甚至在全國都開創(chuàng)了先河。

其中，最值得一提的就是2019年制定的《池州市海綿城市建設(shè)和管理條例》，該《條例》實現(xiàn)了全國海綿城市建設(shè)和管理領(lǐng)域地方立法零的突破，有效保障了池城的“面子”和“里子”工程，較好保證了池城的“顏值”和“氣質(zhì)”擔(dān)當(dāng)，為當(dāng)年池州作為全國第一批海綿城市建設(shè)試點市的順利驗收發(fā)揮了人大作用，貢獻了人大力量。當(dāng)時有關(guān)中央和省級媒體對池州出臺這部法規(guī)可以說是贊聲一片。此外，今年5月1日正式實施的《池州市農(nóng)村村民住宅建設(shè)管理條例》是安徽首部農(nóng)村村民住房建設(shè)管理地方性法規(guī)。《條例》劍指當(dāng)前農(nóng)村亂占耕地建房、建新不拆舊、部門管理職責(zé)不清等問題，為規(guī)范我省農(nóng)村村民住房建設(shè)管理工作提供了可復(fù)制、可推廣的“池州經(jīng)驗”。

……

立法成果的背后是六年的積極探索和艱辛付出！六年來，在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，市人大常委會在立法的道路上堅持不懈地學(xué)習(xí)、實踐、總結(jié)、創(chuàng)新。也正因如此，我市的立法機制日漸完善，立法節(jié)奏日趨加快，立法質(zhì)量日臻提高，立法評估日益成熟，但有一點始終沒有變，就是始終堅持“科學(xué)立法、民主立法、依法立法”，始終堅持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”，始終堅持“立得住、行得通、真管用”，始終堅持“小切口、有特色、真管用”，這是保證我市立法工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)的“核心密碼”。

悠悠萬事法為先，依法治國國更強。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中強調(diào)：“要堅持全面依法治國，推進法治中國建設(shè)”，并從四個方面作出了精心部署。我深信：在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在黨的二十大精神的科學(xué)指引下，池州的法治建設(shè)必將邁出更加堅實的步伐，結(jié)出更加豐碩的成果！