池州“首法”是這樣“煉”成的！

汪秀祥

今年是全國人民代表大會成立70周年暨地方人大常委會設立45周年。我們站在歷史的交匯點上，回望70年的輝煌歷程，這一國家根本政治制度的建立，是中國政治發展史上的一個重要里程碑，正以其獨特的制度優勢，引領著中華民族走向偉大復興的道路。制度穩則國家穩，制度強則國家強。70年砥礪前行，人民代表大會制度根深葉茂、歷久彌新，展現出強大生命力和顯著優越性。
作為一名在市級人大機關工作19年的工作人員，對人民代表大會制度有著一種不可割裂的情結。19年來，我見證和參與的人大履職故事不在少數，其中印象較深的還是當年打造的那部池州“首法”。因為擁有地方立法權對于較大市之外的省轄市人大而言意義重大，意味著市級人大可以通過制定和實施地方性法規更好地推進法治建設進程，提高治理體系和治理能力的現代化水平。

下好“先手棋”

2016年1月9日，對于池州的法治建設來說，應該是一個載入史冊的日子。這天上午，池州市三屆人大五次會議表決通過了《池州市人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》。至此，池州“首法”誕生了。池州成為當時全省首批獲授地方立法權的6個設區市中第二個表決通過地方性法規的省轄市。我依然清晰地記得當時有一個省級媒體這樣評價：池州這部法規是為立法立規，將有效保障池州立法工作有法可依、有章可循……

凡事預則立，不預則廢。十八屆四中全會對地方立法體制進行了改革和完善，明確設區的市可以享有地方立法權，當時讓很多城市看到了法治建設的“新風口”。市人大常委會憑著多年來對法治建設的執著和熱情，第一時間展開了一系列立法相關準備工作。當年11月，市人大常委會就派出了考察調研小組，專程赴省人大常委會和合肥、淮南兩市考察學習地方立法工作，并撰寫了詳細的考察調研報告。緊接著，在2015年初召開的市三屆人大四次會議上，選舉產生了市人大法制委員會。與此同時，在市委、市政府及相關部門的大力支持下，市人大常委會于當年又增設了法制工作委員會，作為立法工作的具體牽頭和承辦機構，并從市人大代表、法律工作者中遴選了一批精干人員作為法制委和法工委的成員。

現在回想起來，當時的這一步“先手棋”為池州后來順利被省人大常委會作為第一批授予地方立法權的省轄市奠定了良好的工作基礎。2015年5月21日，安徽省第十二屆人大常委會第十九次會議正式作出決定：包括池州在內的6個設區的城市開始行使地方立法權，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。從此，池州的法治建設翻開了新的篇章。

練好“臺下功”

臺上三分鐘，臺下十年功。“當年市人大常委會為行使地方立法權做足了功課。”時任市人大法制委員會副主任委員、常委會法工委主任喻志平回憶道，“立法工作對人大來說并不陌生，但對從未行使過地方立法權的省轄市來說確實是一個挑戰。因為立法工作是一項政治性、專業性、綜合性、實踐性都很強的工作，社會各界關注度很高、影響面很大。”

挑戰既是壓力，更是機遇。當時市人大常委會黨組對新設立的市人大法制委和法工委“一班人”寄予了很大期望、提出了很高要求。而這一班人基本上具備法律專業背景，他們欣然接受挑戰，認真做好功課。在很短的一段時期，他們深入學習研究立法工作程序、精心謀劃立法工作思路、制定完善立法工作計劃，同時安排專人上掛省人大常委會法工委跟班學習。他們還積極創新思路、借助外部力量，推動出臺了《池州市人大常委會法律顧問工作暫行規定》，當年就遴選了4名法律工作者、法律專業學者作為法律顧問，同時確立了一批基層立法聯系點和立法專家顧問，為人大立法等相關履職行權工作發揮專業智囊作用。這一系列舉措在當時全省省轄市人大中是創新之舉，池州在立法的道路上又向前邁出了一步。

萬事開頭難。如何立好池州“首法”成為當時市人大常委會面臨的重大選擇題。為此，市人大法制委和法工委經過認真討論和分析，一致認為立法先要“立規”，必須將程序和規定挺在立法工作的前面。因為只有這樣，立法工作才會沿著正確的程序軌道循行漸進、日臻完善。他們最終建議將“首法”鎖定為《池州市人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》這部程序性法規。建議很快得到了市委和市人大常委會黨組的同意。緊接著，法制委和法工委一班人便投入了緊張有序的“首法”起草文稿、征求意見、審議打磨等環節中……

做好“工匠人”

功夫不負有心人。立法工作需要發揚“工匠精神”，下足“繡花功夫”。“由于是程序法，又是池州首部地方性法規，因此，我們起草前專程赴全國人大常委會和省人大常委會學習培訓，而后根據《立法法》《地方組織法》《安徽省人大常委會立法條例》等法律法規，并結合池州實際起草了《規定》初稿，之后廣泛征求意見，多次召開座談會，先后經過三次‘會審’表決才形成了正式文本。”喻志平對此記憶猶新。

經過一系列的程序后，2016年1月9日，《池州市人民代表大會及其常務委員會立法程序規定》正式提交市三屆人大五次會議表決通過……

現在談起這部池州“首法”，還可以用“統籌兼顧，精益求精”八個字來概括其特點。《規定》共二十八條，內容既涵蓋了立法規劃和立法計劃的編制程序、法規案的提出和處理程序、法規草案的審議和表決程序，還包括了法規通過后的處理程序、法規解釋草案審議和表決程序等等。不僅如此，在每道程序中針對不同情況設計了相應的子程序，每道子程序中又針對不同情況提出了相應的要求。《規定》的制定能夠如此精細和專業，這對于當年第一次開展立法工作的法制委和法工委一班人來說實屬不易。

“在制定《規定》過程中，我們遵循了‘精細、實用、不抵觸、不違上、不照搬照抄’等要求，切合了池州實際，彰顯了池州特色。這部法規將會成為池州立法工作的重要奠基石。”時任市人大常委會副主任、市人大法制委員會主任委員張瑞中在市三屆人大五次會議審議時一語道出了“首法”的特點和意義。

立好“小快靈”

八年彈指一揮間，關于當年池州“首法”的記憶仍然歷歷在目。八年來，池州市人大常委會在立法的道路上經歷了很多成長的故事，也體驗了很多成長的煩惱，但也正是因為有了這些經歷，才使得池州立法工作次次有進步、年年有提升、屆屆有發展。迄今為止，在“首法”的基礎上，池州市人大常委會一共出臺了《池州市城市管理條例》《池州市河道采砂管理條例》《池州市燃放經營煙花爆竹管理條例》等13部法規，可以說，這些法規對于促進池州城鄉建設和管理、生態文明建設、歷史文化保護等方方面面發揮了重要的法治引領和保障作用。

“近年來，我們始終堅持‘小切口、有特色、真管用’的立法工作原則，真正做到立一部、成一部、管用一部，我們有些“小快靈”法規在全省、甚至在全國都開創了先河，充分彰顯了池州特色!”談起池州立法工作的成果，市人大常委會法工委主任吳軍信心滿滿。

事實的確如此!在這13部法規中，最值得一提的是2019年制定的《池州市海綿城市建設和管理條例》。該《條例》在當時實現了全國海綿城市建設和管理領域地方立法零的突破，為當年池州作為全國第一批海綿城市建設試點市的順利驗收發揮了重要作用，貢獻了法治力量。當時有關中央和省級媒體對池州出臺這部法規贊譽有加，該《條例》獲得了2020年度“安徽省十大法治事件”提名。

立法成果的背后是八年的積極探索和艱辛付出。八年來，在市委的領導下，市人大常委會在立法的道路上堅持不懈地學習、實踐、總結、創新、提高。也正因如此，池州的立法機制日漸完善，立法節奏日趨加快，立法質量日臻提高，立法評估日益成熟。

一次相遇，一生銘記。19年的人大工作經歷不僅使我有幸見證了池州“首法”的誕生，更讓我切身感受到了池州市人大常委會推進法治建設堅定有力的步伐。黨的二十屆三中全會強調，“法治是中國式現代化的重要保障”，并對“深化立法領域改革”作出了部署，為堅持好、完善好、運用好人民代表大會制度指明了方向，也為新時代人大工作賦予了新任務新要求。我深信，在黨的二十大和二十屆三中全會精神的科學指引下，在市委的堅強領導下，池州的法治建設和立法工作必將邁出更加堅實的步伐，結出更加豐碩的成果，人民代表大會制度在池州也必將展示出新時代的生機和活力。

(作者系池州市人大常委會代表工委副主任)